高速發(fā)展中的PPP市場在2017年下半年突然剎車，面臨困境。
PPP即政府與社會資本合作參與公共基礎設施建設。從2013年年底財政部提出推動PPP到2017年9月末，全國各地政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。
“相比以前的融資平臺、BT(建設—移交)、土地財政等，PPP模式更具優(yōu)勢，它更加公開透明，能制約政府投資沖動。國務院43號文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死。PPP是目前負面作用最小的一項經(jīng)濟政策。”大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥告訴經(jīng)濟觀察報。在過去的四年里，大岳咨詢公司為大約1000多個PPP項目的各個參與方提供了專業(yè)服務。
然而，今年接連出臺的PPP規(guī)范文件，讓金永祥開始擔憂PPP的行業(yè)發(fā)展問題。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤也持相似觀點。他說，當前，在財政部、國資委、央行等部門政策的多重作用下，市場對PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，PPP面臨一個轉折點。
多部門規(guī)范密集發(fā)布
2014年國務院發(fā)43號文，目標是控制地方性債務。PPP作為控制地方債務的手段之一，受到追捧。
中誠信國際創(chuàng)新業(yè)務部高級分析師楊小靜說，PPP的優(yōu)勢在于對地方政府和地方融資平臺公司而言，PPP成為規(guī)范化的融資渠道之一，這對PPP模式主導的項目有重要利好，且PPP模式下各方行為會嚴格規(guī)范。“一些不適合PPP的項目被迫采用PPP方式，以及過快推進PPP、過度使用PPP等問題，再加上非運營類PPP項目‘可用性付費’機制設計的一些弱點，帶來了問題。”薛濤告訴記者，在PPP的高速推進中，不少地方政府推進PPP目的重在引資、目的不純，這也導致了不少PPP項目質(zhì)量不高。
2014年，財政部帶頭力推了PPP模式。2017年，財政部又帶頭開始規(guī)范PPP的發(fā)展。
2017年11月1日，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度，信息透明是最好的規(guī)范。
半個月后的11月16日，財政部便出臺了《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》即“財政部92號文”。該通知要求進一步規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。
通知的出臺印證了王毅的講話，也印證了財政部規(guī)范PPP的決心，但是對于PPP的參與者來說，這僅僅是規(guī)范的開始。
緊接著，國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，即“國資委192號文”。其中規(guī)定“納入中央企業(yè)債務風險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%”，明確了相關企業(yè)PPP業(yè)務規(guī)模的上限;而“資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目”又對參與投資PPP項目的企業(yè)進行了限制。
金永祥認為：“對PPP影響比較大的，一是規(guī)定央企PPP項目的規(guī)模，二是負債率不得高于85%，央企的負債率一直比較高。”
這一看法得了央企內(nèi)部做PPP業(yè)務人士的認可。一位在央企從事PPP業(yè)務的負責人告訴經(jīng)濟觀察報，他們正在學習和消化92號文和192號文，然后將對內(nèi)部項目進行梳理，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部還將按照國資委的192號文重新發(fā)文件。
規(guī)范政策并沒有結束。11月17日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見(征求意見稿)》。
上述央企PPP業(yè)務負責人告訴記者：“雖然還是只是征求意見稿，但是對剛中標的項目會有影響，會影響項目融資到位的進程，有的PPP項目需要重新設計融資方案，此外，私募基金參與PPP的杠桿使用會大大減少。”
在一位PPP基金管理者看來，央行等部門的資管征求意見稿對PPP的影響比92號文和192號文的影響更大。資管新規(guī)根本性地限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進度，對落地和未簽約的項目有著極大的影響。“從財政部92號文、國資委的192號文和央行等關于資管的征求意見稿，使得PPP從項目到資金，以及社會資本的參與方都被限制。”“經(jīng)過四年的快速發(fā)展PPP確實需要規(guī)范，但是規(guī)范過度可能會讓行業(yè)遭遇挫折，一個政府部門出文件可以理解，現(xiàn)在多個部門都出了文件，一個部門劃一個圈，其他部門再畫圈，這就意味著PPP只能在多個圓圈的交集部分操作，可能會導致PPP項目的大幅萎縮。”
“政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。”一位不愿具名的PPP專家告訴經(jīng)濟觀察報，層層加碼的政策，對于PPP的打擊是幾乎毀滅性的。“大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場，從政策監(jiān)管層到PPP市場從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里。”
PPP的未來走向
在如此政策疊加后，未來PPP的走向?qū)绾?金永祥認為，下一步的PPP發(fā)展會艱難，規(guī)范其實是風險的重新分配，原來是地方政府承擔風險，成本低，現(xiàn)在風險分擔重新分配，風險變成地方政府、金融機構、社會資本共同分擔，PPP的成本將會上升。社會資本方和金融機構考慮到風險比較大，推動的壓力會比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會降下來。
國家發(fā)改委則一直在對PPP做加法。最近連續(xù)出臺兩份文件，一個是價格改革，一個是加大民營資本進入PPP的推動力度。
但是若是因為192號文，央企大量退出PPP，民企能填補所留下的市場空缺嗎?“肯定做不到，首先央企和民企不在一個數(shù)量級，留下的市場空缺不是民企所能填補的。”前述PPP專家告訴記者。
楊小靜表示，既符合當前監(jiān)管要求又具有社會回報機制的，且有一定吸引力的項目是缺乏的。“適用于PPP模式的項目，一方面是需要政府承擔責任，另一方面有穩(wěn)定回報機制，此外還需要具有一定社會吸引力，這類項目基本集中在供水、供熱、燃氣等公用事業(yè)類項目，這類項目的優(yōu)質(zhì)項目非常少，未來不僅需要新增項目，還需要在存量項目中挖掘適用于PPP模式的項目，豐富和拓展PPP模式的可能性。”
除了項目少，楊小靜認為PPP面臨的困境還包括符合PPP要求的合格的社會資本方數(shù)量較少。在政府債務風險強監(jiān)管的背景下，規(guī)范的PPP項目禁止有政府方的兜底承諾，要求風險共擔，真正的民營企業(yè)往往缺乏進入的動力。
薛濤判斷前三年多來的庫內(nèi)PPP實質(zhì)性落地項目并不如宣傳的那么多，重要的節(jié)點應該是要看融資到位;但是也存在一些未入財政PPP項目庫的其他形式的市場化項目(購買服務、某些特許經(jīng)營項目甚至一些運營性強的PPP項目等)。一增一減，實際規(guī)模尚難計算。“在當前的調(diào)整期應該充分分析前一段時間PPP中所存在的問題，應該有針對性的分領域、分行業(yè)、分特性來對不同類型的PPP所應該關注的核心問題進行分析和規(guī)范，收縮一部分不應該操作PPP的地區(qū)、行業(yè)和領域，進一步強化信息公開，提高落地項目的品級。”薛濤表示。
前述央企PPP項目負責人告訴記者，現(xiàn)在只能在遵守192號文的前提下，加大和地方國企及民企的合作，預計業(yè)務量會受到些影響，但質(zhì)量會更好。
楊小靜告訴記者，監(jiān)管政策出臺以來，地方融資平臺公司的融資渠道受限，傳統(tǒng)的大量以購買服務等類型包裝的基建項目或者含政府遠期回購條款的BT項目因不合規(guī)而被叫停。
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