福建南平采礦毀林生態(tài)破壞公益訴訟、江蘇泰州1.6億天價(jià)環(huán)境公益訴訟案……一個(gè)個(gè)環(huán)境公益訴訟案件讓整個(gè)社會開始意識到，違反環(huán)境法律造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，可能付出巨大代價(jià)。
經(jīng)過十年的艱難探索和積極推動(dòng)，環(huán)境公益訴訟制度威力初顯，提高了環(huán)境違法成本，產(chǎn)生了很大的威懾作用；推動(dòng)了具體環(huán)境問題的解決，維護(hù)了公眾的環(huán)境權(quán)益，幫助化解環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾；在推動(dòng)大氣污染、土壤污染、水污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題的解決上發(fā)揮了很大作用。
環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)全新的制度，在實(shí)踐中仍存在著適格的原告主體數(shù)量少、資金不足、專業(yè)人才缺乏，以及在因果關(guān)系認(rèn)定、舉證責(zé)任分配上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等諸多問題。
近年來，隨著環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加大，全國各地環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例不斷增多，推動(dòng)了這一新生制度不斷進(jìn)步完善。在近日由中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會舉辦的環(huán)境公益訴訟實(shí)務(wù)操作研討會上，與會專家呼吁，讓環(huán)境公益訴訟制度更好地運(yùn)行下去，相關(guān)配套制度仍需進(jìn)一步完善和規(guī)范。
公益訴訟
如何接受監(jiān)督？
法律賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，但是環(huán)保組織并不具有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。
在研討中，業(yè)內(nèi)學(xué)者呼吁對環(huán)境行政公益訴訟原告資格進(jìn)行合理拓展，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟主體的多元化。
自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓建議，“在環(huán)境民事公益訴訟中，原告應(yīng)以環(huán)保社會組織為主，檢察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充；在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)為主，社會組織為補(bǔ)充。社會組織在發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案源線索后，可以舉報(bào)到檢察機(jī)關(guān)。
從效果上看，民事公益訴訟能夠讓企業(yè)在金錢上付出更大代價(jià)；行政公益訴訟能夠督促行政機(jī)關(guān)對企業(yè)采取更強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。
在研討中，業(yè)內(nèi)專家發(fā)現(xiàn)，云南、貴州等省試水環(huán)境行政公益訴訟的部門都在“交卷”之后表現(xiàn)出“焦慮”的情緒。
一位來自云南檢察系統(tǒng)的人員向記者表達(dá)了這樣一種尷尬的現(xiàn)狀：在行政公益訴訟案件中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)選擇積極配合。但是，一旦檢察機(jī)關(guān)正式提起環(huán)境公益訴訟，行政機(jī)關(guān)成為被告后，受“丟面子”、影響地方形象等觀念的影響，出現(xiàn)了抵觸、不配合等現(xiàn)象。
云南省人民檢察院環(huán)境資源檢察處負(fù)責(zé)人萬瑋分析說，在行政公益訴訟案件中，涉及環(huán)境資源類的案件超過了50%，說明仍有一些人員追求GDP犧牲環(huán)境的觀念沒有得到徹底轉(zhuǎn)變；受到地方政績壓力，環(huán)保、林業(yè)等部門在審批、監(jiān)管等方面處境尷尬；一些地方懶政現(xiàn)象突出，有的僅僅發(fā)個(gè)整改通知書，有的則一罰了之。對于是否真正整改、環(huán)境是否得到了恢復(fù)等，有些監(jiān)管部門并沒有跟進(jìn)了解和處理。更為甚者，檢察機(jī)關(guān)就公益訴訟案到行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，屢屢受阻。
在不違反法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，一些環(huán)保組織相關(guān)負(fù)責(zé)人給出了“短期方案”，將民事訴訟中的支持起訴原則適用于行政訴訟，環(huán)保組織作為支持訴訟人，從另一個(gè)角度支持和推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。
正如萬瑋所言，在實(shí)踐中，我國與環(huán)保案件相關(guān)的社會監(jiān)督機(jī)制并不很健全。
為了讓公眾真正地參與監(jiān)督，貴州省清鎮(zhèn)市生態(tài)保護(hù)庭在實(shí)踐中積極探索并引進(jìn)了第三方監(jiān)督機(jī)制，由環(huán)保社會組織承擔(dān)第三方監(jiān)督職責(zé)，把污染企業(yè)置于公眾、司法機(jī)關(guān)、主管部門的共同監(jiān)督之下。
但是，業(yè)內(nèi)專家指出，目前沒有相關(guān)的法律規(guī)定和程序?qū)Υ俗龀鲆?guī)定，使得第三方參與環(huán)境相關(guān)的決策、監(jiān)督以及對環(huán)境的維護(hù)尚處于相對空白地帶，影響第三方監(jiān)督作用的正常發(fā)揮，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺法律規(guī)定，建立完善社會監(jiān)督機(jī)制。
專家陪審制度
如何確立、完善與規(guī)制？
當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟案件審判過程中，法官對科學(xué)技術(shù)高度依賴，而審判組織則表現(xiàn)出整體專業(yè)性不足的弱點(diǎn)。云南、浙江、山東等地先后創(chuàng)新性地采用專家陪審制度進(jìn)行案件的審理和判決。
但是，在采訪中，一些基層法院的法官表示，“實(shí)踐中，專家陪審制度由于缺乏成文法上的細(xì)節(jié)規(guī)范，導(dǎo)致因地制宜的情形屢見不鮮，影響了訴訟進(jìn)程。”
同時(shí)，記者了解到，具體程序規(guī)則的空白不僅會使專家遭遇尷尬，法庭也會陷入窘境。認(rèn)定事實(shí)問題的專家成為法庭之外輿論的爭議對象，容易導(dǎo)致法庭審理案件出現(xiàn)偏差。專家陪審制度在實(shí)踐操作中仍以各地法院自行決定如何具體運(yùn)作，導(dǎo)致很多環(huán)保法庭在實(shí)踐審判程序中存在混亂和隨意的現(xiàn)象。
建立一個(gè)合理、規(guī)范的環(huán)境公益訴訟專家陪審員參與訴訟程序，有利于專家陪審制度在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。只有存在具體的、具有可操作性的程序，才能保證專家陪審員在審判中充分行使其權(quán)利，達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。
在研討中，業(yè)內(nèi)專家建議，“應(yīng)該從選任條件、選任方式、啟動(dòng)機(jī)制、回避機(jī)制、保障機(jī)制及權(quán)利與義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范。”
環(huán)境公益訴訟中涉及各類科學(xué)問題，存在技術(shù)爭辯，而專家陪審員作為案件全部技術(shù)問題的裁斷者，盡管在多數(shù)情況下可以依據(jù)自身的知識體系、經(jīng)驗(yàn)或者“兼聽則明”的程序?qū)@些專業(yè)問題做出適當(dāng)理解。但是，一方面專家因主觀原因無法避免利益驅(qū)動(dòng) ，可能做出顛倒黑白的錯(cuò)誤結(jié)論；另一方面因客觀原因，專家也可能誤用科學(xué)原理或者技術(shù)方法而形成錯(cuò)誤的判斷。因此，除了對前述參審程序進(jìn)行約束外，還需構(gòu)建專門的責(zé)任追究機(jī)制。
公益訴訟費(fèi)用
到底該誰來出？如何花？
8月28日，備受關(guān)注的寧夏回族自治區(qū)騰格里沙漠污染公益訴訟系列案一審調(diào)解結(jié)案。騰格里一案5.69億的判罰創(chuàng)下了公益訴訟的新紀(jì)錄。
但與高額的賠償金形成鮮明對比的是，環(huán)保組織無錢訴訟、企業(yè)無錢賠償?shù)染骄成写?。流入?cái)政系統(tǒng)的賠償金使用過程中面臨諸多限制。法院判決的民事公益訴訟賠償金不能直接撥給政府，也不可能付給原告。由于目前法律、司法解釋對環(huán)境公益訴訟資金的性質(zhì)和使用并未做出詳細(xì)規(guī)定，各地雖已有諸多探索，卻依然面臨重重阻礙。
就已經(jīng)判罰的案例來看，錢的主要去處還是當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)設(shè)的兩種模式：地方政府專門為案子設(shè)立的專項(xiàng)資金，或直接劃入本級財(cái)政已有的專項(xiàng)資金。
在一些案件中，環(huán)境功能性損害暫時(shí)無法修復(fù)、賠償金無特定受益人，導(dǎo)致賠償金成為一筆無明確用途的資金，這類賠償金的使用往往難度更大。
環(huán)保組織需要在訴訟前付出大量費(fèi)用：律師費(fèi)、差旅費(fèi)、環(huán)境損害鑒定費(fèi)。其中，鑒定費(fèi)數(shù)額甚至可達(dá)百萬元之巨。勝訴可以由被告承擔(dān)。但是一旦敗訴，這些費(fèi)用往往需要環(huán)保組織自行承擔(dān)。
大部分環(huán)境公益訴訟案件都需要進(jìn)行損害鑒定評估，而這部分費(fèi)用對于原告來說是一筆不小的開支，少則10萬元左右，多則上百萬元，很多案件因此停滯不前。
葛楓建議，設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)基金，支付公益訴訟的鑒定評估費(fèi)、敗訴后的原告辦案成本等。該基金可以設(shè)立回流機(jī)制，即判決或調(diào)解書中法院支持由被告承擔(dān)該筆鑒定評估費(fèi)用的，該筆鑒定評估費(fèi)用應(yīng)回流至該專項(xiàng)支持基金。
她進(jìn)一步解釋說，具體操作可以就環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：諸如公益訴訟案件受理費(fèi)按件收取；由被告承擔(dān)的原告律師費(fèi)，參考商業(yè)律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以按時(shí)計(jì)費(fèi)，且不以原告已經(jīng)支付原告律師費(fèi)為被告承擔(dān)原告律師費(fèi)的前提；由被告承擔(dān)的原告的市內(nèi)交通補(bǔ)貼和餐飲補(bǔ)貼，可以參考國家公職人員出差補(bǔ)貼統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。
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