一份處罰文書，對照相應(yīng)的法律條款，竟有明顯相悖的錯漏；違法情形相同，被處罰人拿到手的，卻是處罰內(nèi)容差異較大的《處罰決定書》……
在基層環(huán)保部門以往的行政處罰工作中，類似這樣的情形并非個案，甚至有些可能還引發(fā)了行政復(fù)議。這不僅會給環(huán)保工作帶來困擾，還可能造成不良的社會影響。在國家越來越強調(diào)依法行政的大背景下，基層行政執(zhí)法工作怎樣才能讓處罰相對人心服口服？
去年以來，江蘇省射陽縣環(huán)保局借助環(huán)境執(zhí)法大練兵活動，對這個問題給予了重點關(guān)注。射陽以裁量監(jiān)督為主體，以處罰質(zhì)量評查為中心，建立起全方位、多角度、立體式的行政處罰質(zhì)量“跟蹤式”監(jiān)督管理保障體系，使基層環(huán)境行政處罰工作更趨完善。
查找行政執(zhí)法中存在的不足
去年下半年，射陽縣環(huán)保局按照大練兵“重抓問題、力求突破”的要求，著力查找自身行政執(zhí)法工作中存在的不足。在摸排問題清單后，射陽重點對準(zhǔn)了行政處罰。帶著如何提高行政處罰工作水平這一問題，射陽開展了“基層走訪”與“問卷調(diào)查”。
一些平常不為人注意的“細節(jié)性”問題就此浮出水面。
“在這些問題中，既有程序規(guī)則紊亂問題，又有相對人主體倒置問題；既有法律規(guī)定的適用條款問題，也有自由裁量水平問題；既有共性，又存在差異性。”談及這一話題，射陽縣環(huán)保局法制宣傳科科長于卉深有感觸：“大到處罰決定生效后遭到當(dāng)事人質(zhì)疑，小到處罰文字存在差錯，發(fā)送出去又不得不召回，進行更正。”
于卉說：“行政處罰是一項法規(guī)性、政策性和判斷性很強的工作，當(dāng)中牽涉到很多事實與定性的東西。比如在行使自由裁量權(quán)時，必須綜合考慮6種情節(jié)，這在《環(huán)境行政處罰辦法》里有明確的界定，稍有疏忽和偏差就會出問題。有些問題看似非常態(tài)化、非主流化，但卻容易引發(fā)相對人的不滿，從而影響行政執(zhí)法的效果。”
對此，射陽縣環(huán)保局局長孫鴻斌要求，緊密結(jié)合大練兵活動，從自身找原因，對癥下藥，制定并采取相應(yīng)的措施辦法。
經(jīng)過反復(fù)認真思考，射陽確定了“改善行政處罰案件辦理質(zhì)量”的目標(biāo)。同時，提出“構(gòu)建全方位‘跟蹤式’質(zhì)量監(jiān)督管理保障體系”的思路。在這一理念指導(dǎo)下，射陽縣環(huán)保局采取了一系列行政處罰工作改進措施。
變事后監(jiān)管為跟蹤式監(jiān)管
突破事后監(jiān)管的滯后性與被動性，是射陽進行政處罰工作的首要目標(biāo)。
抓行政處罰質(zhì)量監(jiān)管的第一步，就是從立案開始，并貫穿管轄與適用、做出決定至執(zhí)行處罰全過程；由著重對事實裁量和處罰結(jié)果的監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhí)法監(jiān)察、立案過程與處罰結(jié)果的一整套“跟蹤式”監(jiān)管，實現(xiàn)開始、過程與結(jié)果三方面質(zhì)量效果的“三統(tǒng)一”。
凡事預(yù)則立。射陽通過分析發(fā)現(xiàn)，一是前期監(jiān)察記錄及其事實陳述直接或間接地影響到案件的后續(xù)立案與裁量質(zhì)量； 二是行政處罰具體立案與裁量，尤其是決策者的審案定罰，往往會對行政處罰結(jié)果與實施過程起到關(guān)鍵作用。
射陽決定由表及里，著重抓改進措施。舉措之一就是改組“行政處罰領(lǐng)導(dǎo)小組”，組建“行政處罰工作聯(lián)席會議”，成員由原來的8人增至14人，幾乎囊括了環(huán)保局系統(tǒng)一線各個科、室、站、隊的骨干成員。
在討論處罰案件時，聯(lián)席會議成員各抒己見，最后形成統(tǒng)一意見，一致做出處罰決定。去年以來，射陽先后對39件環(huán)境違法案件進行立案處罰，每件立案都經(jīng)過聯(lián)席會議的充分討論與研究。
此外，射陽還在行政處罰的實施過程與環(huán)節(jié)上，著意打破原有局部和單一的責(zé)任主體格局。
“我們對日常執(zhí)法、行政立案、處罰備案乃至下達處罰決定，都強調(diào)全程化與全覆蓋。核心就是，把行政執(zhí)法與行政處罰緊密結(jié)合，使處罰質(zhì)量的監(jiān)督管理涵蓋全系統(tǒng)的方方面面，把各個崗位及每個行政執(zhí)法人員全部納入監(jiān)督管理范圍，使行政執(zhí)法的‘責(zé)任擔(dān)當(dāng)者’角色擴展至每個人。”孫鴻斌說。
與此同時，射陽先后制定《行政處罰規(guī)則流程規(guī)定》《差錯案件責(zé)任追究辦法》《行政處罰質(zhì)量監(jiān)督考核辦法》等，逐步構(gòu)建了一套較為完善的行政處罰監(jiān)督管理體系。
其中，《差錯案件責(zé)任追究辦法》明確指出，把差錯情形與直接責(zé)任人的職務(wù)升降、崗位調(diào)整、獎金發(fā)放和先進評比緊密掛鉤，每半年捆綁考核評議一次。與之相對應(yīng)，《行政處罰質(zhì)量跟蹤監(jiān)督考核辦法》中的相關(guān)考核與規(guī)定則更加量化和細化，其中一條就是行政處罰實施后，被上級行政主管部門責(zé)令行政復(fù)議的，相關(guān)責(zé)任人的全年工作績效“歸零”。
讓所有被處罰人心服口服
射陽在對環(huán)境行政處罰工作進行實踐與探討后，最終形成了“評查、重點評查、督察評查”和“專項評查評議”4種常態(tài)化評查方式。4種方式各具特點，既各有側(cè)重，相互制衡，又相互配套，各有銜接。
對重點處罰案件實行“罰后回訪”制是射陽改進環(huán)境行政執(zhí)法工作的又一項創(chuàng)新舉措，此舉意在打破固有的“一罰了之”行政管理思維模式。
在依法實施行政處罰的同時，他們主動后移行政臺面、對接行政處罰相對人，就處罰決定依法做出解釋和說明，化解和消除相對人的思想疑問與心理障礙，了解相對人的意見和建議。
上半年以來，射陽已對10多個重點處罰案件進行了“罰后回訪”，贏得了不少好評。
截至目前，射陽已實現(xiàn)行政復(fù)議變更率、敗訴率、改正率、撤銷率為零的“四零”目標(biāo)，成效十分明顯。曾經(jīng)存在的問題和矛盾，如今逐個得到了改善。
今年9月，有位行政處罰相對人上門說出了他的心里話：“你們用法貼切，處理得當(dāng)，我對這樣的處罰心服口服。”
目前，射陽縣環(huán)保局正將大練兵活動中建立和運用的“跟蹤式”質(zhì)量監(jiān)督管理保障體系，轉(zhuǎn)化為行政執(zhí)法工作的長效機制，以適應(yīng)新時代不斷變化的環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管要求。
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