2021年5月25日，中國政府網(wǎng)發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)強化
危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案的通知》（國辦函〔2021〕47號），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)認(rèn)真組織實施《強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案》（以下簡稱《改革方案》。
《改革方案》是加強危險廢物監(jiān)管和利用處置能力的重要舉措，也是健全危險廢物監(jiān)管體系，嚴(yán)守危險廢物環(huán)境與安全風(fēng)險底線的行動指南。
出臺《改革方案》，對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央有關(guān)決策部署，推進生態(tài)文明建設(shè)，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)具有重大意義，非常必要。特別是在當(dāng)前抗擊新冠肺炎疫情的重要時期，出臺《改革方案》，強化對包括醫(yī)療廢物在內(nèi)的危險廢物的監(jiān)管和利用處置能力改革，非常及時。
《改革方案》體現(xiàn)了新形勢下危險廢物污染環(huán)境防治成功經(jīng)驗，突出問題導(dǎo)向，回應(yīng)公眾期待，滿足實踐需求，健全長效機制，制度規(guī)范可行，堅持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境，對加強疫情防控，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，必將發(fā)揮積極作用。
《改革方案》規(guī)定了有關(guān)危險廢物監(jiān)管和利用處置的十條30項措施。這些要求和具體措施，需要關(guān)注的重點有哪些？
重點1 加強對危險廢物污染問題的督察
中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”，再到“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察之演變歷程，在督促地方黨委政府履行環(huán)境保護職責(zé)、解決生態(tài)環(huán)境突出問題上取得了較大成效。
《改革方案》吸收中央生態(tài)環(huán)境保護督察的好經(jīng)驗，在第28項措施中明確，在中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察中加大對危險廢物污染環(huán)境問題的督察力度，對涉危險廢物環(huán)境違法案件頻發(fā)、處置能力嚴(yán)重不足并造成環(huán)境污染或惡劣社會影響的地方和單位，視情開展專項督察，推動問題整改；對督察中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，按照有關(guān)規(guī)定移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)；對其他問題，按照有關(guān)規(guī)定移送被督察對象或有關(guān)單位進行處理。
重點2 明確企業(yè)法人代表是第一責(zé)任人
現(xiàn)行法律中，要求承擔(dān)環(huán)保和安全相關(guān)責(zé)任的主體，一般都是由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)責(zé)，例如《環(huán)境保護法》相關(guān)條款要求“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”擔(dān)責(zé)；《安全生產(chǎn)法》要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”；《刑法》里涉及追究企業(yè)環(huán)保和安全相關(guān)刑事責(zé)任的表述為“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”。
根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”的司法解釋，“直接負(fù)責(zé)的主管人員”是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人、管理人員、實際控制人、投資人，“其他直接責(zé)任人員”是指對安全生產(chǎn)設(shè)施或者安全生產(chǎn)條件負(fù)有管理、維護職責(zé)的人員。
也就是說，法律法規(guī)中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”，即為企業(yè)的董事長、主要負(fù)責(zé)人、法定代表人、實際控制人等。“其他直接責(zé)任人員”就是企業(yè)的副總經(jīng)理、部門負(fù)責(zé)人、車間主任等。
但是，大多數(shù)人并不了解有關(guān)的司法解釋，僅從字面上去理解“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“其他直接責(zé)任人員”，造成對法律的威懾力了解不夠。
因此，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新《固廢法》）第八章“法律責(zé)任”部分，涉及危險廢物相關(guān)違法行為責(zé)任，直接寫明由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員擔(dān)責(zé)。這也是首次在生態(tài)環(huán)境法律中寫明對法定代表人、主要負(fù)責(zé)人追究法律責(zé)任。
為落實好新《固廢法》，《改革方案》進一步明確，危險廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置企業(yè)等危險廢物相關(guān)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人（法定代表人、實際控制人）是危險廢物污染環(huán)境防治和安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，嚴(yán)格落實危險廢物污染環(huán)境防治和安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度。
根據(jù)法院對江蘇響水“3·21”特大爆炸事故的判決，天嘉宜公司總經(jīng)理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集團（天嘉宜的控股公司）原任及現(xiàn)任董事長分別判處有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副總經(jīng)理、安全總監(jiān)兼總工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化車間主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科長和5名安全員被判5年至1年6個月不等有期徒刑。
從法院的判決也可以看出，董事長、總經(jīng)理、法人代表是對企業(yè)違法行為承擔(dān)首要責(zé)任的人員。
重點3 危廢相關(guān)企業(yè)要投保環(huán)境污染責(zé)任保險
新《固廢法》第九十九條要求，收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，投保環(huán)境污染責(zé)任保險。
《改革方案》在第6項舉措中要求，危險廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置等相關(guān)企業(yè)要依法依規(guī)投保環(huán)境污染責(zé)任保險，并明確此項工作由生態(tài)環(huán)境部、銀保監(jiān)會等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)落實。
環(huán)境污染責(zé)任保險，也稱環(huán)責(zé)險，是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。具體來說，收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位作為投保人，依據(jù)保險合同按一定的費率向保險公司預(yù)先交納保險費，就可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險事故在保險公司投保，一旦發(fā)生污染事故，由保險公司負(fù)責(zé)對污染受害者進行一定金額的賠償。
2018年6月24日公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，推動環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。
在前期試點實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，落實新《固廢法》要求，《改革方案》明確要求產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，要按照國家法律法規(guī)的規(guī)定投保環(huán)境污染責(zé)任保險，為有效防控危險廢物污染環(huán)境與安全風(fēng)險，切實維護人民群眾身體健康和生態(tài)環(huán)境安全，提供了有力的制度保障。
新《固廢法》第七十五條規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門制定國家危險廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法、識別標(biāo)志和鑒別單位管理要求，并明確要求國家危險廢物名錄應(yīng)當(dāng)動態(tài)調(diào)整。
《改革方案》在第8項舉措中要求，完善危險廢物鑒別制度，動態(tài)修訂《國家危險廢物名錄》，對環(huán)境風(fēng)險小的危險廢物類別實行特定環(huán)節(jié)豁免管理，建立危險廢物排除管理清單。同時還要求，2021年底前要制定出臺危險廢物鑒別管理辦法，規(guī)范危險廢物鑒別程序和鑒別單位管理要求。這些都是落實新《固廢法》要求的具體舉措。
2020年11月27日，生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)展改革委、公安部、交通運輸部、國家衛(wèi)生健康委等5個部委聯(lián)合發(fā)布了《國家危險廢物名錄（2021年版）》（以下簡稱《名錄》），已于2021年1月1日起施行。新《名錄》是對《國家危險廢物名錄（2016年版）》的修訂版，本次修訂增加了一條為第七條，規(guī)定“本名錄根據(jù)實際情況實行動態(tài)調(diào)整”。
危險廢物種類繁多、性質(zhì)復(fù)雜、變化頻繁。因此，《名錄》有必要依照行業(yè)發(fā)展水平動態(tài)進行調(diào)整，在保持《名錄》基本體系框架不變的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)的問題及時開展調(diào)研，做出明確判斷，按需要解決問題的輕重緩急，及時修訂、補充和完善名錄。
未來，隨著危險廢物鑒定基礎(chǔ)研究工作能力不斷加強、鑒別工作經(jīng)驗不斷積累，將基于研究成果、實際情況和相關(guān)工作基礎(chǔ)，重點針對實踐中反映較為集中的問題進行修訂，并對部分產(chǎn)生特性和危險特性已經(jīng)清楚的危險廢物進行修訂。通過常態(tài)化修訂工作機制對《名錄》進行動態(tài)調(diào)整，為進一步加強危險廢物監(jiān)管，做好技術(shù)支持。
重點5 強化危險廢物集中處置設(shè)施建設(shè)
新《固廢法》第七十六條規(guī)定，省級政府應(yīng)組織有關(guān)部門編制危廢集中處置設(shè)施、場所的建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)評估危廢處置需求，合理布局危廢集中處置設(shè)施、場所。并強調(diào)，相鄰省、自治區(qū)、直轄市之間可以開展區(qū)域合作，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施、場所。
因此，《改革方案》在第六條中提出要“提升危險廢物集中處置基礎(chǔ)保障能力”，并具體提出第15項、第16項舉措，即強化特殊類別危廢處置能力，以及推動省域內(nèi)危廢處置能力與產(chǎn)廢情況總體匹配。
強化特殊類別危廢處置能力，即由國家統(tǒng)籌，按特殊類別建設(shè)一批對環(huán)境和人體健康威脅極大危險廢物的利用處置基地，按區(qū)域分布建設(shè)一批大型危險廢物集中焚燒處置基地，按地質(zhì)特點選擇合適地區(qū)建設(shè)一批危險廢物填埋處置基地，實現(xiàn)全國或區(qū)域共享處置能力。
推動省域內(nèi)危廢處置能力與產(chǎn)廢情況總體匹配，要求各省級政府開展危險廢物產(chǎn)生量與處置能力匹配情況評估及設(shè)施運行情況評估，科學(xué)制定并實施危險廢物集中處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；2022年底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）危險廢物處置能力與產(chǎn)廢情況總體匹配。
以上工作，《改革方案》均明確由各省級人民政府負(fù)責(zé)，國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。
《改革方案》第20項舉措還提出，要建立危險廢物集中處置設(shè)施、場所退役費用預(yù)提制度，預(yù)提費用列入投資概算或者經(jīng)營成本；完善危險廢物處置收費制度，制定處置收費標(biāo)準(zhǔn)并適時調(diào)整；在確保危險廢物全流程監(jiān)控、違法違規(guī)行為可追溯的前提下，處置收費標(biāo)準(zhǔn)可由雙方協(xié)商確定。
《改革方案》在第四條中提出，要“強化危險廢物收集轉(zhuǎn)運等過程監(jiān)管”，并具體提出第11項、第12項舉措，即推動收集轉(zhuǎn)運貯存專業(yè)化，以及推進轉(zhuǎn)移運輸?shù)谋憬莼?/div>
推動收集轉(zhuǎn)運貯存專業(yè)化，即支持危險廢物專業(yè)收集轉(zhuǎn)運和利用處置單位建設(shè)區(qū)域性收集網(wǎng)點和貯存設(shè)施，開展小微企業(yè)、科研機構(gòu)、學(xué)校等產(chǎn)生的危險廢物有償收集轉(zhuǎn)運服務(wù)；開展工業(yè)園區(qū)危險廢物集中收集貯存試點；鼓勵在有條件的高校集中區(qū)域開展實驗室危險廢物分類收集和預(yù)處理示范項目建設(shè)。
推進轉(zhuǎn)移運輸?shù)谋憬莼?，就是要建立危險廢物和醫(yī)療廢物運輸車輛備案制度，完善“點對點”的常備通行路線，實現(xiàn)危險廢物和醫(yī)療廢物運輸車輛規(guī)范有序、安全便捷通行；根據(jù)企業(yè)環(huán)境信用記錄和環(huán)境風(fēng)險可控程度等，以“白名單”方式簡化危險廢物跨省轉(zhuǎn)移審批程序。維護危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移公平競爭市場秩序，各地不得設(shè)置不合理行政壁壘。
《改革方案》在第18項舉措中，明確促進
危險廢物利用處置企業(yè)的規(guī)?；l(fā)展、專業(yè)化運營，并要求新建危險廢物集中焚燒處置設(shè)施處置能力原則上應(yīng)大于3萬噸/年，控制可焚燒減量的危險廢物直接填埋，適度發(fā)展水泥窯協(xié)同處置危險廢物。
《改革方案》還在第19項舉措中，明確提出在環(huán)境風(fēng)險可控的前提下，探索危險廢物“點對點”定向利用許可證豁免管理；建立健全固體廢物綜合利用標(biāo)準(zhǔn)體系，使用固體廢物綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)。
重點7 應(yīng)對疫情加強醫(yī)療廢物監(jiān)管
當(dāng)前，及時處理醫(yī)療廢物是一個非常重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)疫情防控要求，《改革方案》落實新《固廢法》對醫(yī)療廢物監(jiān)管的新要求，提出了更為具體的措施：
新《固廢法》已于2020年9月1日起施行，其中明確要求“縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)加強醫(yī)療廢物集中處置能力建設(shè)。”
《改革方案》首先在開篇“總體要求”的工作目標(biāo)中，明確提出“基本補齊醫(yī)療廢物收集處理設(shè)施方面短板，縣級以上城市建成區(qū)醫(yī)療廢物無害化處置率達到99%以上。”
新《固廢法》要求醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法分類收集本單位產(chǎn)生的醫(yī)療廢物，交由醫(yī)療廢物集中處置單位處置，并要求醫(yī)療廢物集中處置單位應(yīng)當(dāng)及時收集、運輸和處置醫(yī)療廢物。
《改革方案》在第17項舉措中，要求“各地級以上城市應(yīng)盡快建成至少一個符合運行要求的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施。2022年6月底前，實現(xiàn)各縣（市）都建成醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運處置體系。”并鼓勵發(fā)展移動式醫(yī)療廢物處置設(shè)施，為偏遠基層提供就地處置服務(wù)。
新《固廢法》要求，重大傳染病疫情等突發(fā)事件發(fā)生時，縣級以上政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)療廢物等危險廢物收集、貯存、運輸、處置等工作，保障所需的車輛、場地、處置設(shè)施和防護物資。衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境衛(wèi)生、交通運輸?shù)戎鞴懿块T應(yīng)當(dāng)協(xié)同配合，依法履行應(yīng)急處置職責(zé)。
《改革方案》在第八條中提出，要“建立平戰(zhàn)結(jié)合的醫(yī)療廢物應(yīng)急處置體系”，并具體提出第22項、第23項舉措，即完善醫(yī)療廢物和危險廢物應(yīng)急處置機制，以及保障重大疫情醫(yī)療廢物應(yīng)急處置能力。
完善醫(yī)療廢物和危險廢物應(yīng)急處置機制，即要求縣級以上地方政府將醫(yī)療廢物收集、貯存、運輸、處置等工作納入重大傳染病疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障所需的車輛、場地、處置設(shè)施和防護物資。
保障重大疫情醫(yī)療廢物應(yīng)急處置能力，具體要求各設(shè)區(qū)的市級政府在2021年底前，應(yīng)至少明確一座協(xié)同應(yīng)急處置設(shè)施。同時，明確這一設(shè)施應(yīng)急狀態(tài)的管理流程和規(guī)則，列入?yún)f(xié)同應(yīng)急處置設(shè)施清單的設(shè)施，根據(jù)實際設(shè)置醫(yī)療廢物應(yīng)急處置備用進料裝置。
重點8 嚴(yán)厲打擊涉危險廢物違法行為
《改革方案》在第13項舉措中要求，強化危險廢物環(huán)境執(zhí)法，將涉及危險廢物污染環(huán)境的相關(guān)違法行為，作為生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法重要內(nèi)容；對非法排放、傾倒、收集、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置危險廢物等環(huán)境違法犯罪行為，予以嚴(yán)厲打擊；對于自查自糾并及時妥善處置歷史遺留危險廢物的企業(yè)，依法從輕處罰。
新《固廢法》明確了“污染擔(dān)責(zé)”原則，要求產(chǎn)生固廢和危廢的單位和個人，對所造成的環(huán)境污染依法承擔(dān)責(zé)任。這個責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。
行政責(zé)任就是由生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門，依法對企業(yè)違法行為而執(zhí)行的行政處罰。具體來說，就是對企業(yè)責(zé)令改正、按天計罰、處以罰款、沒收違法所得，以及責(zé)令停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉等。
民事責(zé)任就是企業(yè)根據(jù)民法所承擔(dān)的對其不利的民事法律后果或者基于法律特別規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任。具體來說，就是企業(yè)違反《民法典》《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)對他人造成了損害，承擔(dān)損害賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任。
刑事責(zé)任就是企業(yè)以及企業(yè)負(fù)責(zé)人因?qū)嵤┓缸镄袨閼?yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，按《刑法》的規(guī)定追究其法律責(zé)任。需要特別強調(diào)的是，一些有關(guān)危廢的違法行為，不僅違反《固廢法》的要求，還觸犯《刑法》構(gòu)成了犯罪，依法要追究刑事責(zé)任。
例如，非法排放、傾倒、處置危險廢物達到三噸（含三噸）以上的，無危險廢物許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的；明知他人無危險廢物許可證，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物的；通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監(jiān)管的方式排放、傾倒、處置危廢的；或者二年內(nèi)曾因非法排放、傾倒、處置危廢受過兩次以上行政處罰后又再犯的，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，都被認(rèn)定為構(gòu)成環(huán)境犯罪，按照《刑法》第三百三十八條“污染環(huán)境罪”定罪處罰，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；同時構(gòu)成《刑法》第二百二十五條“非法經(jīng)營罪”的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。如果還觸犯了《刑法》第一百二十五條“非法儲存危險物質(zhì)罪”的，也要依法定罪處罰。
如果企業(yè)因為非法處置危廢造成嚴(yán)重環(huán)境污染后果，尚不構(gòu)成犯罪的，還要按照新《固廢法》第一百二十條的規(guī)定，由公安機關(guān)對法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下的拘留。
在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的損害賠償責(zé)任中，還有一個非常特殊的環(huán)境公益訴訟，即《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》授權(quán)環(huán)保社會組織，《行政訴訟法》授權(quán)檢察機關(guān)，可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，讓污染者作出污染損害賠償，用于修復(fù)被其污染的生態(tài)環(huán)境。
2016年2月，向騰格里沙漠排污的8家企業(yè)，被環(huán)保社會組織向法院提起公益訴訟。2017年8月28日，法院判決這8家企業(yè)承擔(dān)5.69億元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬元。
所以，《改革方案》在第13項舉措中要求，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強化行政執(zhí)法與刑事司法、檢察公益訴訟的協(xié)調(diào)聯(lián)動。
以上關(guān)于危險廢物污染環(huán)境擔(dān)責(zé)的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任的組合拳，是企業(yè)一定要注意的紅線，尤其是刑事責(zé)任，是企業(yè)需要高度重視的高壓線。
作者系武漢大學(xué)環(huán)境法博士，單位系生態(tài)環(huán)境部核設(shè)施安全監(jiān)管司政策與技術(shù)處
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