摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，危廢產(chǎn)生量急速上升的同時處置能力卻不足，導(dǎo)致危廢處置市場缺口巨大。在國家政策的推動下，PPP模式成為危廢處置行業(yè)發(fā)展的重要渠道，而設(shè)置合理的回報機(jī)制，謹(jǐn)慎考慮影響回報機(jī)制的多方因素(如危廢處置的收費(fèi)模式、調(diào)價機(jī)制、收益分成機(jī)制、“項目唯一性條款”、政府資金支持)成為影響危廢處置PPP項目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。
關(guān)鍵詞：危廢處置 PPP模式 收費(fèi)模式 回報機(jī)制
一、危廢處置行業(yè)概述
危險廢物是指列入《國家危險廢物名錄》或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險特性的廢物，分為46大類別479種，包括工業(yè)危險廢物、醫(yī)療廢物和其他社會源危險廢物，不包括放射性廢物。從統(tǒng)計情況看，產(chǎn)生量最大的為工業(yè)危廢(占70%以上)，其次為醫(yī)療危廢(約占14%)。
(一)危廢處置三種方式
危廢處置分為無害化、資源化和減量化三種方式。無害化的主要手段有物化、焚燒和填埋三大類(如醫(yī)療廢物);資源化則是提取危廢中的金屬資源進(jìn)行再利用(如電子廢物);減量化是通過適宜的手段減少和減小危險廢物的數(shù)量和容積，既包括減少固體廢物的產(chǎn)生量，也包括對固體廢物進(jìn)行處理利用。
目前資源化綜合利用是工業(yè)危廢最主要的處理方式，2015年危廢資源化綜合利用量達(dá)到占危廢產(chǎn)生量比重為51.6%;危廢無害化處置方式，近年來處置規(guī)模呈現(xiàn)逐步攀升的趨勢，2015年達(dá)到占危廢產(chǎn)生量的比重為29.5%;目前，我國危廢處置主要為危廢的無害化和資源化，在減量化上的實踐較少。
(二)危廢處置缺口較大，市場前景廣闊
據(jù)統(tǒng)計2015年全國246個大、中城市工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量為2801.8萬噸，醫(yī)療廢物產(chǎn)生量約為68.9萬噸，而全國核準(zhǔn)危廢處置的實際經(jīng)營規(guī)模為1536萬噸。以全國環(huán)境統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，假設(shè)未來幾年危廢產(chǎn)生量保持過去十年復(fù)合增長率12%的增速，保守估計處置率為35%，單位處置成本為2500元/噸，則預(yù)計2020年危廢處置市場為613億元，2017-2020處置市場空間總計2086億元?？紤]到還有大量的危廢沒有進(jìn)入國家統(tǒng)計口徑，若將這些量考慮在內(nèi)，市場空間還將提升2-3倍。
二、危廢處置行業(yè)PPP模式的
可行性分析
(一)危廢處置PPP模式的政策導(dǎo)向性
近些年，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委密集出臺多項政策鼓勵引入社會資本通過特許經(jīng)營參與市政基礎(chǔ)設(shè)施(如污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理等)建設(shè)運(yùn)營，尤其是2017年7月財政部出臺的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)中明確，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。在國家政策導(dǎo)向下，PPP模式成為危廢處理行業(yè)發(fā)展的重要渠道之一，尤其是在地方政府財力有限、無法負(fù)荷較大規(guī)模環(huán)保工程建設(shè)支出的區(qū)域。
(二)危廢處置PPP模式的優(yōu)勢
作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類行業(yè)，危廢處置具有投資規(guī)模大、投資回收周期長、市場化程度高、回報穩(wěn)定等特點(diǎn)，適用于PPP模式。相比政府主導(dǎo)投資、單一供給的危廢處置模式，運(yùn)用PPP模式具有不可比擬的優(yōu)越性，能有效彌補(bǔ)危廢資金缺口，并降低社會資本方投資風(fēng)險，開創(chuàng)政府和社會資本方雙贏的局面。對于政府來說，對危廢實施集中、高效的統(tǒng)一監(jiān)督管理，可有效減少危廢在跨市轉(zhuǎn)運(yùn)、貯存等各環(huán)節(jié)的環(huán)境風(fēng)險和安全隱患;對社會資本方來說，危廢處置費(fèi)用大幅下降(據(jù)統(tǒng)計，多數(shù)企業(yè)的費(fèi)用減了一半以上)，而且手續(xù)更加方便快捷。
(三)危廢處置PPP項目的實踐分析
根據(jù)財政部全國PPP項目信息平臺統(tǒng)計，截止到2017年7月底，入庫的危廢處置PPP項目不到10個，且單個項目投資額不大。從運(yùn)作階段看，少數(shù)項目進(jìn)入執(zhí)行階段，其他處于識別和準(zhǔn)備階段，項目落地率不高。在運(yùn)作機(jī)制方面，存量危廢處置項目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危險廢物集中處置中心運(yùn)營;新建項目以BOO模式為主或BOT模式，分別有陜西省榆林市榆陽區(qū)危險廢物處置中心項目、云南省曲靖市危險廢物集中處置項目。在回報機(jī)制方面，由于危廢處置行業(yè)資質(zhì)、資金、技術(shù)、管理壁壘高，收益來源渠道清晰，在A股上市公司中，固廢危廢處置業(yè)務(wù)的上市公司毛利率可達(dá)60-70%，凈利率能夠達(dá)到30-50%，屬于經(jīng)營性項目，適宜采用使用者付費(fèi)的回報機(jī)制，基本上入庫項目也都采取了使用者付費(fèi)模式。
政策直接導(dǎo)向和行業(yè)自身特點(diǎn)為PPP模式應(yīng)用于危廢處置行業(yè)提供了前提和基礎(chǔ)，而政府和社會資本合作如何設(shè)計合理的項目回報機(jī)制，不僅是社會資本方最為關(guān)注的問題，也成為影響危廢處置PPP項目推進(jìn)和落地的關(guān)鍵因素。
三、危廢處置PPP模式下回報機(jī)制的設(shè)計要點(diǎn)
根據(jù)財政部《PPP項目合同指南》(財金〔2014〕156號)，“項目回報機(jī)制指的是項目收入的來源方式，主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助，由項目自身經(jīng)營屬性所決定。”PPP項目的行業(yè)、運(yùn)作方式及具體情況的不同，需要設(shè)置不同的付費(fèi)機(jī)制。項目回報機(jī)制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。
(一)明確收入來源與收費(fèi)模式
根據(jù)危廢處置方式不同，項目運(yùn)營主要有以下兩種收入來源渠道：
一是危廢無害化處置業(yè)務(wù)的收入來自使用者付費(fèi)，即危險廢物產(chǎn)生企業(yè)支付危險廢物處置費(fèi)用。危廢處理企業(yè)向工業(yè)廢物生產(chǎn)者收取處置費(fèi)，收集其產(chǎn)生的工業(yè)危廢，對危廢進(jìn)行無害化、減量化及最終處置，具體處置方式有焚燒、物化、填埋等。
二是危廢資源化利用業(yè)務(wù)的收入來自資源化利用產(chǎn)品銷售收入。危廢處理企業(yè)向上游企業(yè)付費(fèi)回收具有資源化再利用價值的廢物(如含銅、鎳、錫等金屬的廢物)，并將廢物中具有再利用價值的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為資源化產(chǎn)品進(jìn)行銷售。
針對以上兩種不同的收入來源方式，分別采取不同的收費(fèi)模式——隨行就市、政府指導(dǎo)價。對于資源含量較高的危廢，處置企業(yè)根據(jù)金屬含量、成分復(fù)雜程度，按照金屬市場價的一定折扣購買，據(jù)相關(guān)行研報告統(tǒng)計，一般資源化均價為3000元/噸;對于資源含量較低的危廢，處置企業(yè)按照補(bǔ)償危廢處置成本，在合理盈利的基礎(chǔ)上，處置費(fèi)一般由地方物價局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等政府部門以指導(dǎo)價格方式確定，企業(yè)可在指導(dǎo)價格基礎(chǔ)上實行一定幅度的調(diào)整，市場上危廢無害化處置均價2000元/噸。
危廢行業(yè)不同處置方式下的收費(fèi)模式
目前國內(nèi)危廢處置項目缺乏可以公開、客觀、合理的運(yùn)行數(shù)據(jù)，處置費(fèi)用采用政府指導(dǎo)價的定價模式，如山東省、深圳市、蘇州市等，均按照不同類型的危險廢棄物，制定了不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但在實際運(yùn)行過程中，因項目所收集的危廢種類、熱值、工藝及設(shè)備運(yùn)行水平、處理能力等因素影響，運(yùn)行成本差別較大。因此，項目公司基于行情和實地調(diào)研，建立科學(xué)合理的成本效益曲線，有利于其做出正確的投資決策。
另外定價問題是危廢處置項目市場化的核心，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和價格機(jī)制來有效調(diào)控市場，是市場化的關(guān)鍵。如何在政府為保證項目的公益性而實行的政府定價與項目市場化所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的定價機(jī)制， 也是危廢處置項目進(jìn)行市場化操作的必要條件。
(二)設(shè)置合理的調(diào)價機(jī)制
由于危廢處置項目的實施期限較長，在項目實施過程中勞動力成本、物價指數(shù)等價格影響因素可能會發(fā)生較大變化，并對項目的運(yùn)營維護(hù)成本和收益水平產(chǎn)生影響，因此設(shè)置合理的調(diào)價機(jī)制能夠很好的平衡政府和項目公司的利益，促進(jìn)項目實現(xiàn)物有所值。常用的調(diào)價方法有三種：
一是按照項目內(nèi)部收益率調(diào)價。政府在每一調(diào)價周期結(jié)束時對項目公司的收益進(jìn)行審計，如果發(fā)現(xiàn)項目公司的收益率小于約定收益率，則提高危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到約定收益率;反之，則應(yīng)降低危廢處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是易于雙方理解，但是程序復(fù)雜，更重要的是由于政府與項目公司之間成本信息嚴(yán)重不對稱，政府很難掌握項目公司的真實成本，結(jié)果可能導(dǎo)致價格不斷上漲。
二是根據(jù)居民消費(fèi)價格指數(shù)(CPI) 變化的調(diào)價。由于物價水平的變化通常引起項目公司經(jīng)營成本的變化，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中常常采用物價變化(CPI) 來調(diào)整危廢處置費(fèi)。根據(jù)CPI 變化調(diào)價的優(yōu)點(diǎn)是便于操作，缺點(diǎn)是CPI 的變化只能部分反映經(jīng)營成本的變化，且缺乏使項目公司努力提高生產(chǎn)效率、降低成本的刺激。
三是按照成本因素變化的調(diào)價。危廢處置的經(jīng)營成本主要與處理工藝、水電、柴油、原材料費(fèi)用、工資水平、消費(fèi)物價指數(shù)等因素的波動密切相關(guān)，因此，可按照上述因素的價格變動進(jìn)行調(diào)價。該調(diào)價方法的優(yōu)點(diǎn)是綜合考慮了經(jīng)營成本變化的各影響因素，使得危廢處置費(fèi)的變動更接近經(jīng)營成本的變化。但是項目公司所有成本的增長最終均由政府買單，沒有體現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的原則，不利于項目公司提高生產(chǎn)效率、降低成本。
(三)確定合理的收益分成機(jī)制
目前按危廢處置行業(yè)投資收益情況，項目運(yùn)營受市場需求、大宗商品價格和政策導(dǎo)向波動較大，項目公司合理報酬率波動明顯，為實現(xiàn)PPP項目保障社會資本合理收益訴求，防止社會資本超額收益或收益不足風(fēng)險，建議設(shè)置合理的收益分成機(jī)制。結(jié)合項目具體實際運(yùn)營和每年期末績效考核，收益分成機(jī)制可以確定為：
1、若項目運(yùn)營收益低于預(yù)期收益時，根據(jù)對社會資本管理、運(yùn)營的績效評價結(jié)果確定，屬于社會資本責(zé)任的，差額由社會資本自行承擔(dān);屬于不可預(yù)計原因?qū)е碌?，?jīng)政府方核實認(rèn)定，對項目公司進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。
2、若項目運(yùn)營收益高于預(yù)期收益、社會資本收益在6%~10%之間時，社會資本獲得全部收益，政府不參與收益分配。項目運(yùn)營收益高于預(yù)期收益、社會資本收益在10%以上的，由政府方和項目公司雙方協(xié)商利益分配比例，政府方參與分紅，按超額部分的一定比例給予社會資本方適當(dāng)獎勵。項目運(yùn)營期內(nèi)，項目公司必須提供準(zhǔn)確、完整、真實的會計資料及財務(wù)經(jīng)營成果文件，項目的經(jīng)營情況由政府審計部門或認(rèn)可的社會中介機(jī)構(gòu)審計認(rèn)定。
(四)增加項目“唯一性條款”
“唯一性條款”主要適用于使用者付費(fèi)機(jī)制的PPP項目，多見于高速公路項目中。由于危廢處置PPP項目投資巨大，回收周期特別長，新的危廢項目從開始申請到落地投產(chǎn)最快需耗時2-3年，一般則要3-5年，因此，保障項目能夠獲得穩(wěn)定收益，才能吸引社會投資方積極參與項目建設(shè)。而危廢處置項目是否能取得穩(wěn)定收益，則取決于是否有足夠的處置量。
因此在項目合同中設(shè)置“唯一性條款”很有必要性，如政府授予特許經(jīng)營權(quán)、一定程度上的壟斷權(quán)(主要是一個區(qū)域內(nèi)限定了有限數(shù)量的危廢企業(yè))，產(chǎn)廢企業(yè)需要支付處理價格，且有權(quán)挑選危廢企業(yè)和在一定范圍內(nèi)商定價格。否則一旦出現(xiàn)競爭性項目，則項目實際處置量必然降低，影響項目順利推進(jìn)。
(五)爭取政府資金支持
危廢處置PPP項目除了收取處置費(fèi)用、資源化產(chǎn)品銷售收入外，獲取政府資金支持是拓展項目收益的重要來源方式。目前國家的相關(guān)財政稅收支持政策如下：
1、2001年12月，國家發(fā)布的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中指出：各級政府應(yīng)通過設(shè)立專項基金、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策和其他政策措施鼓勵企業(yè)對已經(jīng)產(chǎn)生的危險廢物進(jìn)行回收利用，實現(xiàn)危險廢物的資源化。
2、在2015年6月，財政部、國家稅務(wù)局發(fā)布的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》中指出，納稅人銷售自產(chǎn)的資源綜合利用產(chǎn)品和提供資源綜合利用勞務(wù)，可享受增值稅即征即退政策。此次退稅優(yōu)惠政策出臺的主要意義在于鼓勵再生資源的綜合利用，鼓勵廢舊物資資源化處理，也會對危廢資源化利用方面產(chǎn)生利好影響。
3、爭取將危廢PPP項目列入國家發(fā)展改革委2010年危險廢物和醫(yī)療廢物設(shè)施建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，獲得中央預(yù)算內(nèi)投資，減輕危廢處置的建設(shè)、運(yùn)營資金壓力。如云南省曲靖市危險廢物集中處置項目總投資29,159萬元，2015-2016年已獲得中央預(yù)算內(nèi)投資4832萬元。
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